ESTRUTURA DECISÓRIA DA POLÍTICA NO REINO DA SUÉCIA

Por Philipe Moura in blog Mundialistas
O presente artigo se propõe a analisar a estrutura decisória da política no Reino da Suécia, utilizando como exemplo o Ministério dos Assuntos Estrangeiros da Suécia. Para tanto, serão estudados os tomadores de decisão na política sueca, focando a abordagem no ambiente institucional nacional e analisando mais a fundo as especificidades do sistema sueco de decisão política. Com isso, pretende-se, por fim, ressaltar a antítese entre a concepção do sistema político sueco e a práxis.

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Agradeço ao professor Torbjörn Larsson e suas palestras, às quais não tenho como referenciar bibliograficamente, mas que ajudaram enormemente na elaboração do presente artigo. _________________________________________________________________________________
1 INTRODUÇÃO
A Suécia é um país que intriga observadores de todo o mundo: antigo lar dos povos vikings, o país, que ainda mantém um amplo sistema de Estado de Bem-Estar Social apesar da onda de imigração da última década, possui uma alta carga tributária e uma mão-de-obra cara, mas é competitivo no mercado internacional com uma economia exportadora de bens manufaturados e de tecnologia de ponta.
Politicamente, o Reino da Suécia (Konungariket Sverige), há muito consolidado como Estado [Há autores que defendem o começo da formação do Estado sueco desde o século VII até o século XI, mas todos concordam com o importante papel do Rei Gustav Vasa (1523-1560) na consolidação desse processo por meio do fortalecimento da autoridade político-militar central], já foi conhecido como Império Sueco (Stormaktstiden, 1611-1718) e, desde sua última participação em guerra (contra a Dinamarca e a Noruega, em 1814), advoga a neutralidade política, internacionalmente reconhecida. Além disso, a Suécia participa ativamente da sociedade internacional, contribuindo em grande volume para a cooperação internacional, também na forma de ajuda externa a países pobres, e há décadas promove e defende a solução multilateral de contendas. Regionalmente, Estocolmo é a capital das relações internacionais escandinavas, que compreendem os laços entre Suécia, Noruega, Dinamarca, Finlândia e Islândia, cuja coordenação possui importante peso no seu sistema político. Por fim, a Suécia integra a União Européia desde 1995, mas não incorpora os tratados europeus como direito interno e, assim como os demais países escandinavos – à exceção da Finlândia –, não integra a zona do euro.
No âmbito interno, a Suécia é uma monarquia parlamentarista unicameral que tem como representante de Estado o rei Carl XVI Gustav, desde 1973, o primeiro-ministro Fredrik Reinfeldt, como representante de governo desde 2006 (reeleito, portanto, em 2010), do Partido Moderado (Moderata samlingspartiet, e como “líder do parlamento” (talman) Per Westerberg, do mesmo partido, no posto desde 2006.
Desde a reforma constitucional liderada pelo recém-empossado rei Carl XVI Gustav em 1974, o rei sueco tornou-se um ator essencialmente representativo. Porquanto a monarquia sueca tenha sido a principal responsável pela unificação do Estado – que nunca foi uma república –, a família real sueca, argumenta-se, é um dos mais fundamentais sustentáculos da cultura, tradição e princípios suecos, o que também vale à política. Desde 1974, então, o Primeiro-Ministro ocupa o principal cargo político da sociedade sueca, e responde tanto ao Parlamento Sueco (Riksdag), por responsabilidade, quando ao Rei, por comprometimento.
Todos os fatores acima assinalados influenciam direta ou indiretamente o fazer político na Suécia. O presente artigo se propõe a analisar a estrutura decisória da política no Reino da Suécia, utilizando como exemplo o Ministério dos Assuntos Estrangeiros da Suécia. Para tanto, serão estudados os tomadores de decisão na política sueca, focando a abordagem no ambiente institucional nacional e analisando mais a fundo as especificidades do sistema sueco de decisão política. Com isso, pretende-se, por fim, ressaltar a antítese entre a concepção do sistema político sueco e a práxis.
2 FATORES INTERNOS E EXCEPCIONALIDADES DO MODELO SUECO
A Suécia conta com um setor público relativamente amplo – se comparado ao padrão internacional emergente desde os anos 1990 –, mas, como principal diferencial, perante outras formas de burocracia, a grande maioria das decisões governamentais são tomadas em conjunto e na forma de coordenação. Os representantes do governo (do Primeiro-Ministro a servidores públicos) reúnem-se todas as quintas-feiras à noite e apresentam aos demais os principais projetos e resoluções propostos no decorrer da semana. Em poucas horas de reunião, dezenas de decisões são acordadas e aplicação delas começa na manhã da sexta-feira. Por meio desse processo, mais de 9000 decisões conjuntas são tomadas todos os anos.
2.1 O MINISTÉRIO DOS ASSUNTOS ESTRANGEIROS E A AUSÊNCIA DE MINISTERIAL RULE
O Ministério dos Assuntos Estrangeiros da Suécia (Utrikesdepartementet) é liderado por Carl Bildt, que é o encarregado de todos os assuntos relacionados tanto à política externa quanto à política de defesa – assim, em semelhança à estrutura da União Europeia, a política de segurança nacional é assunto tratado pelo corpo das relações exteriores do país. O chanceler Bildt é coordenador de dois outros ministros: Gunilla Carlsson, Ministra para o Desenvolvimento da Cooperação Internacional, responsável por toda a área de cooperação, ajuda humanitária e políticas para o desenvolvimento global; e Ewa Björling, Ministra responsável pela área de comércio exterior, investimentos externos, mercado regional europeu e controle da produção e exportação de equipamento militar. Os três ministros formam, então, a liderança do Utrikesdepartementet. Mas, assim como acima explanado, tendo em vista que os principais representantes do governo tomam decisões coordenadas, é preciso também levar em consideração o papel dos cargos de Ministro para Assuntos Europeus, ocupado por Birgitta Ohlsson, e de Ministro da Seguridade Social, ocupado por Cristina Husmark Pehrsson, que é a responsável do governo pela cooperação nórdica.
Uma particularidade da estrutura política sueca é a inexistência de ministerial rule, princípio observado na maioria dos países do mundo. Enquanto no Brasil, por exemplo, um Ministro de Estado tem a última palavra sobre muitos as instâncias governamentais e interagem diretamente com a sociedade, na implementação das políticas públicas. Um claro exemplo do funcionamento desse modelo é imaginar a Receita Federal brasileira mais ativa e mais desvinculada e independente do Ministério da Fazenda, e ter-se-ia um paralelo da relação que possui o Finansdepartementet da Suécia com sua Receita Federal ou Skatteverket. De fato, o Ministro das Finanças não tem, por disposição constitucional (desde 1974), autoridade para revogar ou contrariar uma decisão do diretor de nenhuma das agências vinculadas à sua pasta.assuntos de sua competência e é o principal responsável pela execução de políticas públicas sobre esses temas, na Suécia, por sua vez, um Ministro tem como principal função coordenar as discussões sobre os temas de sua pasta, autorizar o orçamento e fornecer diretrizes gerais para a execução das políticas, que é, então, feita pelas agências governamentais. Isso significa, portanto, que os ministérios na Suécia têm papel relativamente reduzido, o que pode ser observado na sua estrutura relativamente enxuta, ainda mais em termos de capital humano. Em contraposição, pois, as agências suecas têm papel bastante ativo em todas
A ausência de ministerial rule ajuda a explicar o modelo de tomada de decisão de alto nível no poder Executivo sueco, que privilegia as decisões em conjunto. As críticas a esse modelo, entretanto, são contundentes. A principal delas é que a estrutura de decisão coletiva torna irresponsáveis os principais autores de ações públicas de caráter ou intenção questionáveis, uma vez que membros individuais do governo não podem ser responsabilizados isoladamente. Assim, o poder de recall que o Riksdag pode exercer sobre o mandato de membros do Executivo raramente é exercido [O poder de revogar o mandato de qualquer representante do Executivo é uma prerrogativa do Riksdag que foi poucas vezes utilizada até hoje. Nas poucas vezes em que o recall foi acionado, os ministros renunciaram antes do fim do seu mandato. O Parlamento também pode exercer o recall sobre todo o governo e, nesse caso, o talman do Riksdag deve iniciar um novo processo de eleição de Primeiro Ministro com a indicação de novos nomes para a votação dos parlamentares]. Ademais, a segunda crítica mais forte à ausência de ministerial rule por compromisso constitucional é a alegação da invalidade desse compromisso na prática: uma vez que os ministros são os responsáveis pela aprovação de orçamento e pela nomeação dos diretores das agências, a capacidade real de uma agência governamental ou mesmo do seu respectivo diretor de sustentar decisões em desacordo com o planejamento ministerial – mesmo que estejam dentro das diretrizes predefinidas pelo Ministério – é relativamente pequena [É válido ressaltar que o orçamento geral do Ministério dos Assuntos Estrangeiros da Suécia em 2009 equivale a R$ 7,2 bilhões frente a um PIB de R$587 bilhões (câmbio de 20 de dezembro de 2009), ao passo que o orçamento do Itamaraty, em 2000, último ano em de disponibilização do dado, somava R$ 750 milhões, frente a um PIB de R$ 1,1 trilhão naquele ano].
Não obstante, a maior capacidade de atuação das agências do governo sueco em comparação com outros países é flagrante. A Tabela 1 abaixo sumariza, para ilustrar o amplo escopo de atuação das agências subordinadas a um ministério sueco, as principais agências do Ministério dos Assuntos Estrangeiros da Suécia.
Tabela 1 – Agências do Ministério de Assuntos Estrangeiros da Suécia

2.2 A CADEIA DE TOMADA DE DECISÃO NA SUÉCIA
A teoria democrática, ao versar sobre regimes parlamentaristas, estrutura o modelo de governança democrática de modo que o povo elege o parlamento, que o representa, o qual é responsável pela formação do governo, do qual exige responsabilidade, ao passo que o governo exerce o controle sobre a administração pública para garantir a eficaz e eficiente entrega de serviços públicos ao povo, fechando, com isso, um ciclo, que é simplificado na Figura 1 abaixo.
Figura 1 – Teoria da cadeia de governança democrática em regimes parlamentaristas.

Fonte: Larsson (2008), com adaptações.

Pelo já visto até então, o regime parlamentarista sueco foge ao padrão, e, também nesse tema, isso não é exceção. A Suécia se estrutura em um modelo denominado democracia consensual (consensual democracy), que se baseia no compartilhamento de poder por meio da representação de diversos segmentos importantes da sociedade (nomeadamente partidos), os quais sempre compõem o governo e estão presentes nas instâncias decisórias e negociadoras. As decisões políticas são alcançadas principalmente por meio de compromissos e harmonização política, e visam fundamentalmente à inclusão dos demais segmentos políticos. Nesses sistemas, a eleição passa a ser mais sobre os grupos que ficarão excluídos do sistema que sobre os vencedores, como tipicamente se tem em um sistema eleitoral do tipo first past the post.
A Figura 2 abaixo ilustra a estrutura real da administração pública na Suécia.

Fonte: Larsson (2008), com adaptações.

O povo elege representantes para o Parlamento, que forma o governo, as agências governamentais e as empresas públicas, e isso caracteriza o nível central. A Suécia, como Estado unitário, possui divisão em regiões administrativas cuja governança se dá a partir do governo central, por meio de seus escritórios regionais e locais, em parceria com os conselhos administrativos regionais, constituídos por representantes eleitos por regiões [A demarcação de zonas eleitorais na Suécia, relevantes para as eleições em todos os níveis, sofrem ocasionalmente processos de gerrymandering, prática política que consiste em manipular as fronteiras geográficas para criar zonas eleitorais partidariamente tendenciosas a fim de apoiar determinados grupos políticos. A definição das zonas eleitorais é utilizada como elemento de barganha no fazer político de alto nível, e, por isso, influencia também a tomada de decisão na Suécia, mas de uma forma de difícil mensuração].
Na realidade, todavia, o processo eleitoral na Suécia é muito mais complexo. Sem adentrar profundamente nos modelos de alianças pré-eleitorais, é preciso entender o conceito de parlamentarismo negativo. As eleições para o Riksdag, quase à semelhança do que ocorre na Finlândia, giram, grosso modo, em torno dos partidos e grupos que ficarão à margem do sistema, uma vez que é adotado o sistema de representação proporcional. Nas eleições nacionais, qualquer partido concorrendo precisa atingir o limiar de 4% do total de votos válidos; se o fizer, receberá 14 assentos, dentre os 349 do Parlamento. Superado esse limiar, contudo, a relação entre votos e assentos, pode-se dizer, segue uma progressão linear, e a distribuição dos assentos remanescentes no Riksdag é feito por meio do método do número ímpar ajustado [Isso quer dizer que, na distribuição dos assentos, o número de votos dos partidos vai ser reduzido a um número menor por meio da sua divisão por um número inteiro ímpar (1; 3; 5 etc.) até que não sobrem mais assentos. No caso da Suécia, o método é ligeiramente distorcido, e a divisão inicial, que seria por 1, é feita por 1,4. A intenção desse processo é diminuir a distância de votos entre os partidos mais votados e os menos votados, com o objetivo de permitir a maior representação de grupos minoritários.].
Eleitos os membros do Parlamento, estes nomearão um “orador” (talman), geralmente o mais velho entre os seus pares, que será o responsável por elaborar uma lista com quatro nomes, em ordem decrescente de importância, que serão votados, um a um, para a eleição do novo primeiro-ministro. Caso nenhum dos quatro seja eleito, o talman pode elaborar duas novas listas; se nenhum dos nomes indicados por ele nas três listas for eleito o novo primeiro-ministro, elege-se um novo talman.
É na votação do novo primeiro-ministro que o conceito de parlamentarismo negativo se aplica mais enfaticamente. Trata-se, basicamente, de tomar a rejeição – em detrimento da aceitação – como instrumento de decisão primordial. Isso quer dizer que, por exemplo, para eleger um primeiro-ministro, é necessário que ele não obtenha 50% ou mais de votos negativos. Em outras palavras, o candidato a primeiro-ministro pode receber 174 votos negativos, 1 voto favorável e os demais votos nulos (ausências e abstenções) e será eleito. Nesses casos, mais comuns que o que se poderia supor, diz-se que se formou um governo de minoria.
Historicamente, observa-se que, até hoje, nenhuma vez o primeiro nome da lista elaborada pelo talman em exercício deixou de ser eleito o primeiro-ministro. De forma geral, o primeiro desses nomes é o líder do partido mais votado para o Riksdag. Isso quer dizer, na prática, que, com a divulgação das estatísticas pré-eleitorais, os eleitores suecos já têm em mente, com certo grau de segurança, quem será o próximo primeiro-ministro.
Ademais, a maioria dos governos formados do século XX até hoje são caracterizados como governos de minoria, o que significa que não foram muitas as vezes em que o partido mais votado no parlamento detinha a maioria dos votos. Em razão do sistema de eleição proporcional, muitos partidos pequenos têm voz no Parlamento sueco ao passo que os partidos principais – os socialdemocratas (Sveriges socialdemokratiska arbetarepartiet) e os moderados – dificilmente conseguem a maioria dos assentos. Por isso, o sistema político sueco passou a flutuar em torno de sistemas de alianças que levaram à consolidação de dois grandes blocos, representando os dois principais partidos do sistema. Ainda assim, isso é uma mudança relativamente recente, tendo em vista que o atual primeiro-ministro sueco, do Partido Moderado, que ganhou sua primeira eleição nacional em 2006, quebrou a seqüência de quase 70 anos de governos socialdemocratas. De todo modo, a vitória de um partido político não implica na total exclusão do outro, tendo em vista a noção de parlamentarismo negativo.

O primeiro-ministro recém-eleito é então responsável pela formação do governo e deve levar em consideração o esquema de alianças pré-estabelecido, o que implica na nomeação, para ministros e diretores das agências, de políticos de partidos aliados e da oposição. Uma vez formado o governo, suas decisões, como dito anteriormente, são tomadas majoritariamente em conjunto. Temas de mais complexa resolução e assuntos como projetos de lei necessitam, por sua vez, de um envolvimento mais amplo da administração pública nacional, devendo incluir também o parlamento e setores da sociedade civil.
Nesse aspecto, é essencial ressaltar a preferência do modelo decisório sueco pelo corporativismo em detrimento da atividade lobista. Apesar de, por um lado, isso significar que nem todo processo decisório é aberto à participação de qualquer segmento da sociedade civil ou do terceiro setor, quer dizer, por outro, que, teoricamente, todos os setores interessados (independentemente de sua influência direta ou indireta sobre os decisores) em determinada decisão ou projeto de lei serão convidados pelo governo a opinar e a participar da construção da posição política que vai levar à concretização ou não da medida em questão. A Figura 3 abaixo mostra como se dá, na prática, a cadeia de tomada de decisão na política sueca.

Fonte: Larsson (2008), com adaptações.

Dessa forma, um processo de decisão política pode ter início com a atuação direta de políticos, servidores públicos, agências governamentais, grupos de interesse, municípios, especialistas, mídia ou mesmo o eleitorado organizado. Sua primeira etapa é no governo que avalia sua viabilidade, e, se pertinente, encaminha a decisão a uma comissão parlamentar para análise, que a devolve ao governo. Este encaminha a questão, se julgar necessário, a grupos interessados selecionados (caracterizando, com isso, o corporativismo), que darão seu parecer, o qual, depois de analisado, pode ser encaminhado ao conselho legislativo (caso se trate de um projeto de lei) ou diretamente ao Riksdag e suas comissões. Uma vez aprovado, o caso retorna ao governo, que o repassa em forma de diretriz para os três níveis de administração pública, responsáveis pela aplicação daquilo que foi decidido.
A figura acima, apesar de muito ilustrativa, deixa uma importante lacuna: os indivíduos ou grupos que deram início a esse processo acompanham seu andamento em todas as instâncias decisórias, seja por estarem dentro do governo ou do parlamento, por integrarem as comissões de especialistas ou os grupos interessados designados para avaliar o projeto. Isso quer dizer, do ponto de vista da teoria democrática, que passar por várias instâncias decisórias é um procedimento que, boa parte das vezes, é decorativo, tendo em vista que os envolvidos na decisão na maioria dessas instâncias são as mesmas pessoas. Em outras palavras, a capacidade real de participação dos atores que tipicamente influenciam indiretamente a atividade política como a mídia e a sociedade civil – isto é, quando estes não estiverem diretamente envolvidos no processo por meio do corporativismo – é relativamente baixa, apesar de ambos os grupos serem mais politicamente ativos que em muitos outros países. O rei da Suécia, constitucionalmente fraco, interfere em raros casos em processos de decisão política, e, quando o faz, é para manter vivos os valores suecos e garantir a continuidade política.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Procurou-se mostrar, neste artigo, os principais processos, atores e modelos seguidos para a consolidação de uma decisão política no contexto da política sueca. As presentes considerações finais destinam-se a sumarizar o argumento até agora exposto e contrapô-lo às noções tradicionais de governança e tomada de decisão em regimes democráticos. A tabela 3.1 abaixo sintetiza os principais níveis de análise aplicáveis à realidade política sueca, destacando suas particularidades.
Tabela 3.1 – Síntese dos níveis de análise em política sueca e suas particularidades

A ausência de ministerial rule retira, na teoria, a capacidade do chanceler sueco e de seus dois ministros dos assuntos estrangeiros de tomar decisões isoladamente, e a resolução final de muitas questões recai sobre as mãos dos diretores das diversas
agências vinculadas ao Ministério, responsáveis por temas específicos. Na realidade, os ministros, aos quais cabe a função de coordenação, terminam muitas vezes sendo bastante ativos na execução de algumas políticas referentes à suas pastas por controlarem a nomeação dos diretores das agências e o orçamento geral das mesmas. Ainda assim, o esquema de decisões coletivas, que vale para todo o governo sueco, é imperativo para a maioria das decisões do dia-a-dia. Para assuntos de maior complexidade ou interesse público, entra em voga um complexo e fechado – embora transparente – sistema de decisão, no qual os atores que dão início ao processo acompanham-no até a etapa da implementação.
Ainda que o sistema eleitoral sueco favoreça a representação de minorias ao invés de privilegiar o fortalecimento dos grandes partidos, a formação de alianças, o modelo de democracia consensual – que implica em harmonização entre os partidos – e até mesmo a formação de governo por meio da eleição do primeiro-ministro são fatores que escapam ao controle direto da sociedade sueca. Tendo em vista esses argumentos, é difícil observar um papel importante e direto da sociedade civil nesse sistema.
Em uma primeira análise, o sistema descrito até agora parece funcionar à margem de princípios democráticos de inclusão e participação política. Apesar disso, os suecos são altamente demandantes com relação ao governo em exercício e a mídia desempenha, de fato, um papel bastante ativo. Isso, todavia, é permitido, em grande medida, pelo alto grau de transparência do governo sueco, o qual passou, inclusive, a disponibilizar boa parte de suas informações oficiais em inglês para compreender a grande quantidade de novos imigrantes que não falam sueco, e que ocupam um pequeno, porém crescente espaço na política local e regional. Ademais, as rodadas de decisões conjuntas são amplamente cobertas pela mídia, e os processos mais complexos de decisão política podem ser acompanhados pela sociedade.
Assim, pode-se dizer que, equilibrando-se entre a teoria da governança democrática e da democracia consensual e a complexa prática da tomada de decisão na estrutura política sueca e sendo constrangida e identificada por suas especificidades, a política sueca opera com baixo grau de accountability real, mas dentro de princípios democráticos, uma vez que os procedimentos formais de democracia (democracia de primeiro nível) são seguidos, e há amplo espaço para a discussão política (democracia de segundo nível), que certamente influencia de forma indireta, embora não-mensurável, a atividade política.
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